Sentencia TC/0185/22, de Fecha 21/7/2022.- Carácter Público de Documentos del Banreservas
En esta ocasión analizamos el contenido de la Sentencia TC/0185/22 emitida por el Tribunal Constitucional (TC) dominicano, en fecha 21 de julio del 2022, la cual examina la naturaleza del Banco de Reservas de la República Dominicana (BANRESERVAS), y el carácter público o privado de documentos e informaciones generadas por esta entidad.
FICHA JURÍDICA:
ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA – INFORMACIONES PÚBLICAS
PARTES DEL PROCESO
Banco de Reservas de la República Dominicana (BANRESERVAS), y su presidente S.L.M. (recurrentes), VS Consejo Nacional contra la Corrupción (CONACCO), y su representante el señor R.R.M. (recurridos).
HECHOS
El Consejo Nacional contra la Corrupción (CONACCO), y su representante el señor R.R.M., solicitaron al Banco de Reservas de la República Dominicana (BANRESERVAS) las siguientes informaciones relacionadas al proceso de licitación realizado por esta para el cambio de imagen de la entidad bancaria:
a) Actas certificadas del consejo directivo del banco, en cuya reunión se decidió el cambio de imagen corporativa de la referida entidad estatal, con el objetivo de determinar si el consejo de administración autorizó o no el cambio de imagen;
b) Proceso de licitación para contratación de compañías o compañías encargadas del cambio de imagen;
c) Certificación que constara los criterios sobre la base que sustentó la inversión en el cambio de imagen;
d) Certificación que estableciera la inversión para el cambio de imagen corporativa tanto a nivel global como con detalles pormenorizados por sucursales, así como por cada uno de los productos mercadológicos de la entidad estatal con los respectivos soportes justificativos de dicha inversión;
e) Certificación que constara las empresas seleccionadas, con la debida identificación tributaria y accionaria para el cambio de imagen corporativa;
f) Certificación que indicara los beneficios que obtendría el banco del estado con cambio de imagen (tasa de retorno);
g) Copia de los cheques de pago por concepto de cambio de imagen.
En virtud a la negativa de BANRESERVAS de entregar las documentaciones requeridas por CONACCO, bajo el alegato de que las informaciones solicitadas estaban cubiertas por la excepción “secreto comercial” contemplada en el artículo 17 de la Ley núm. 200-04 sobre Libre Acceso a la Información Pública; CONACCO emprende una acción de amparo por ante el Tribunal Superior Administrativo (TSA).
Durante el proceso de la acción de amparo por ante el TSA se dictaron dos sentencias:
Ø Sentencia núm. 0030-2017-TSEN-00010, de fecha 25 de abril del 2017 emitida por la Segunda Sala del TSA: rechazando la excepción de incompetencia del tribunal plateada por BANRESERVAS, y ordenando la continuación de la audiencia de amparo.
Ø Sentencia núm. 0030-2017-00133, de fecha 9 de mayo del 2017 emitida por la Segunda Sala del TSA: acogiendo el amparo, y ordenando al BANRESERVAS a entregar las informaciones, al considerar que el banco es una entidad pública de intermediación financiera sujeta al cumplimiento de la Ley núm. 200-04 mencionada, y al entender que los documentos solicitados no se enmarcaban dentro de las excepciones previstas por dicha ley; excluyendo de este mandato las informaciones contenidas en los literales d), f), y g) al considerarse que las mismas tocaban el ámbito privado.
En vista del fallo en contra del BANRESERVAS, esta entidad interpuso un recurso de revisión por ante el Tribunal Constitucional por estimar que se le vulneraban el derecho al debido proceso, el principio de igualdad y el secreto comercial.
ARGUMENTACIONES JURÍDICAS DE LAS PARTES
Recurrentes:
1) Con respecto a la Sentencia núm. 0030-2017-TSEN-00010: estos alegaban que el TSA era un tribunal incompetente para conocer la acción de amparo en vista de la naturaleza empresarial del BANRESERVAS, por ende, violación a su derecho fundamental al Juez Natural o Tribunal Competente consagrado en el ordinal 2 del artículo 69 de la Constitución dominicana. Estos indicaban que BANRESERVAS era una entidad pública de intermediación financiera que tiene por objeto prestar servicios bancarios y financieros, que no tiene un fin público, como tal lo constituye la Ley núm. 6133 Orgánica del Banco de Reservas y la Ley núm. 183-02 Monetaria y Financiera.
2) Con respecto a la Sentencia núm. 0030-2017-00133: estos pretendían la revocación alegando que la sentencia en cuestión vulneraba el principio constitucional de igualdad de tratamiento de la inversión pública y privada dada en el artículo 221 de la Constitución. Estos invocaron que si bien es cierto que la Ley núm. 200-04 dispone aplicabilidad a las empresas publicas financieras o no, no menos cierto es que el sometimiento a las actividades públicas empresariales al Derecho Público generaría barreras injustificadas a las empresas públicas frente a las empresas privadas, violando el principio de igualdad de trato en razón del mercado en el que dicho banco desempeña su actividad empresarial.
Igualmente estos alegaban violación a la limitación al Acceso de Información consagrada por el artículo 17 de la Ley núm. 200-04, y el secreto bancario, ya que estimaban que las informaciones ordenadas vía sentencia a que sean entregadas, no eran informaciones que cumplían con fines y objetivos públicos, ya que se trataban de informaciones de carácter comercial que formaba parte de la estrategia de negocios.
Recurridos:
1) Por su parte, estos alegaban que, si bien es cierto que BANRESERVAS realiza actividades de intermediación financiera tanto en el sector público como privado, no menos cierto es que sus funcionarios son empleados públicos.
2) Estos indicaban que la Ley núm. 586 que creo el Banco de Reservas, así como la Ley núm. 6133 Orgánica del BANRESERVAS, establecen la estructura legal y finalidad del banco, así como la definición del tipo de operaciones de esta reguladas por la Ley núm. 183-02, que instituye el Código Monetario y Financiero; mas estas normativas no eximen de cumplir con la Ley núm. 200-04 porque el Banco es propiedad del Estado dominicano, maneja fondos de todos los ciudadanos, razón por la cual está en la obligación de darle cumplimiento.
3) Igualmente, expresaban que BANRESERVAS no había demostrado que en la sentencia se le haya dado un tratamiento diferente a otro banco del Sistema Financiero, por ende, no vulneración al artículo 221 de la Constitución.
CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL (TC)
El Tribunal Constitucional dominicano, mediante Sentencia TC/0185/22 dividió sus consideraciones en los apartados siguientes, atendiendo a lo alegado por las partes recurrentes para darle cabida a sus argumentaciones de manera ordenada:
1) Con relación con la presunta vulneración del derecho al debido proceso:
El TC consideró que la cuestión de la competencia del TSA para dictaminar el caso de BANRESERVAS, fue debidamente contestada en la Sentencia núm. 0030-2017-TSEN-00010 y en la Sentencia 0030-2017-00133, ya que acreditaron que la entidad bancaria tiene capital público, y, por tanto, sometida a la aplicación de la Ley núm. 200-04.
Expuso que al ser el BANRESERVAS una entidad autónoma del Estado, en virtud de la Ley núm. 6133 citada anteriormente; la Ley núm. 200-04 es de su aplicación, gracias a que el literal b) del artículo 1 de dicha ley indica que “toda persona tiene derecho a solicitar y a recibir información completa, veraz, adecuada, y oportuna de cualquier órgano del Estado dominicano (…), incluyendo: b)-Organismos y entidades autónomas y/o descentralizadas del Estado, incluyendo el Distrito Nacional y los organismos municipales”.
El TC cita la sentencia núm. 0030-2017-SSEN-00133, y establece (…) esta Sala ha podido determinar, que el Banco de Reservas es una entidad autónoma propiedad del Estado Dominicana, constituida como entidad pública de intermediación financiera, cuya regulación y supervisión de esta es llevada a cabo por la Administración Monetaria y Financiera, según lo establecido en el artículo 73 de dicha ley. No obstante, el mismo artículo establece que las entidades Públicas de intermediación financiera, (como lo es el Banco de Reservas de la Rep. Dom.) estarán sujetas a la aplicación tanto de la Ley 183-02, así como también de sus leyes orgánicas por sus asuntos propios de la naturaleza pública (…).
Por ser propiedad del Estado Dominicano y tener participación accionaria en el mismo, es alcanzada por la Ley 200-04, sobre Libre Acceso a la Información, siempre y cuando la información solicitada a la Administración del mismo cumpla con el mandato de la ley, con exclusividad a la parte pública.
2) Con respecto a la invocación de vulneración del principio de igualdad de tratamiento consagrado en el artículo 221 de la Constitución:
Con respecto a esta presunta violación, el TC estableció que el artículo 221 de la Constitución “está relacionado con la norma relativa desarrollo de la actividad comercial en sí, relativo a las autorizaciones que se requieren para su funcionamiento, así como el sometimiento a los mismos controles y supervisiones que se precise”. Por ende, todas las entidades financieras, públicas y privadas, están sometidas a la Administración Monetaria y Financiera del Estado dominicano, según la Constitución y la Ley núm. 183-02, Monetaria y Financiera.
Por lo que, atendiendo a la naturaleza jurídica de entidad autónoma del Estado del BANRESERVAS, en base a la Ley núm. 6133 de creación de esta, esta entidad debe de “comportarse conforme las características que nuestro ordenamiento jurídico precisa para este tipo de entidades del Estado”. El TC precisó que la incursión del Estado en la actividad comercial responde a la satisfacción de servicios de interés general a diferencia a la visión lucrativa de la empresa privada, por lo que, como el dinero que impulsa estas actividades es público, y es de todos, cualquier persona tiene derecho a solicitar informaciones con los requisitos y limitaciones que establecen las leyes.
El TC argumentó también que como tal lo estableció la Sentencia núm. 0030-2017-00133, BANRESERVAS en virtud de su naturaleza de organismo autónoma del Estado está sometido a una serie de controles estatales y sociales que garantiza nuestro Estado democrático de Derecho. Este tribunal indicó que la Constitución dispone que la sociedad a través de mecanismos, tienen que fiscalizar y controlar el patrimonio y uso de los fondos públicos, sobre el cual, la Ley núm. 200-04 es uno de los mecanismos de supervisión que el ordenamiento jurídico ha puesto a disposición de las personas.
En ese sentido, en función de la naturaleza pública de la entidad bancaria, la jurisdicción competente para conocer del conflicto frente a la negativa de aportación de la documentación es la contencioso-administrativa; contrario, a lo que pudiera pasar si se suscitan otros conflictos en el aspecto de actividades económicas de la entidad bancaria BANRESERVAS, los cuales serán conocidos por otras jurisdicciones.
3) Con relación con la presunta vulneración del secreto comercial conforme establece el artículo 17 de la Ley núm. 200-04:
El TC estableció que el secreto comercial consiste “en una información que se esconde de la competencia para evitar que sea copiado y, generalmente radica en un listado de clientes, un plan comercial o proceso de fabricación”.
En ese sentido, con respecto a las informaciones solicitadas, el TC indicó que:
Ø Sobre las actas certificadas del consejo directivo del banco, en cuya reunión se decidió el cambio de imagen corporativa de la referida entidad estatal: el TC entendió que esta información se enmarcaba dentro del artículo 3.a) de la Ley núm. 200-04 relativa a presupuestos, cálculos de recursos y gastos aprobados (…), en vista de que “con dicha información se pretende conocer si el cambio de imagen de BANRESERVAS fue autorizado por el órgano competente”.
Ø Sobre el proceso de licitación para contratación de compañías o compañías encargadas del cambio de imagen: el TC indicó que esta información se englobaba en el literal c) del artículo 3 de la Ley núm. 200-04 en cuanto a que “los procesos de contratación de las entidades públicas están sometidas al principio de publicidad y, por tanto, las informaciones que se generen a partir de estos procesos de contratación deben de estar disponibles a la ciudadanía”.
Ø Sobre la certificación que establezca los criterios sobre la base que sustenta la inversión en el cambio de imagen del banco de reservas: el TC estableció que esta información se enmarcaba en el literal b) del artículo 3 de la ley en cuestión, de manera que, en un “Estado Social, Democrático de Derecho, se debe de cumplir con todas las normas procedimentales de contratación pública que exige la ley, de manera que se garantice el principio de transparencia”.
El TC argumentó que “en este caso en concreto, la solicitud de información realizada por CONACCO se enmarca justamente en este literal y la misma no se podría considerarse como un secreto comercial, ya que no consiste en suministrar un listado de clientes, no se refiere a ningún proceso de fabricación ni constituye en sí mismo un plan comercial: la información se limita al cambio de imagen de un banco”.
